Mars 2015 : de graves inondations affectent le nord du Chili. En voisin solidaire, la Bolivie propose ses services, qui sont acceptés. C’est ainsi que, le 30 du mois, 13 000 litres d’eau potable en bouteilles sont acheminés vers les sinistrés. Un moment de grâce entre deux pays aux relations difficiles, qui ont officiellement rompu leurs relations diplomatiques en 1962.
Mais, comme toujours, c’est dans les détails que le diable se niche… Chargé de procéder sur place, à Copiapó, à la livraison du précieux liquide, le ministre de la défense bolivien, Jorge Ledezma, arbore un blouson orné d’un très ostensible slogan : « La mer est bolivienne ».
L’aide tourne à l’incident diplomatique. Tout en remerciant La Paz pour son assistance, le ministre chilien des affaires étrangères, Heraldo Muñoz, réagit vivement : « La tragédie et la douleur de la catastrophe survenue au nord du pays ne doivent pas être utilisées à des fins politiques au service de la politique de communication bolivienne. » Droite et centre gauche confondus, les élus chiliens se déchaînent contre ce « baiser de Judas ». Pour calmer les esprits, le président Evo Morales destitue son ministre dès le lendemain et présente ses excuses au peuple chilien. Il est vrai que, à la veille d’une grande bataille, l’incident tombe au plus mauvais moment.
Les deux nations n’en ont toujours pas fini avec la guerre qui les a opposées de 1879 à 1883, et qui a privé la Bolivie, vaincue, de sa côte Pacifique. Or, du 4 au 8 mai, à La Haye (Pays-Bas), chacun devait exposer son plaidoyer oral favorable (La Paz) ou hostile (Santiago) à la reconnaissance de la compétence de la Cour internationale de justice (CIJ), la plus haute instance judiciaire des Nations unies, sur la prétention bolivienne de retrouver un accès souverain à l’océan, qui lui fut confisqué lors du conflit en question. L’implication ou non de cette juridiction est primordiale : si elle statue, son jugement est définitif et sans appel [1]. Ce qui hérisse les esprits à Santiago. Le 5 janvier encore, M. Muñoz rejetait la simple hypothèse d’une médiation du Saint Siège évoquée par Evo Morales…
Lorsqu’elle est devenue une République indépendante, le 6 août 1825, la Bolivie, outre la tête dans les nuages andins, avait les pieds dans l’eau. Créé en 1829, son département du Littoral, riche en minerais d’argent et de cuivre, fut ultérieurement divisé en deux provinces : La Mar (capitale : Cobija) et Atacama, riche en guano et en salpêtre (capitale : San Pedro de Atacama). Le long de la côte, les ports d’Antofagasta, Cobija et Tocopilla, les baies de Mejillones, Algodonales et Herradura se succédaient.
Du Chili, une poignée d’aventuriers, puis des bataillons de mineurs potentiels à l’étroit entre la Cordillère à l’est et le Pacifique à l’ouest poussèrent en direction du nord, au-delà de la frontière, à travers le désert d’Acatama, pour y exploiter les filons de minerai de cuivre, le salpêtre et le guano – une décomposition des excréments d’oiseaux marins déposés là depuis des millénaires et servant à faire de l’engrais.
Cette première intrusion a de profondes répercussions. En octobre 1842, annexant déjà quelques arpents de territoire bolivien, le Parlement chilien déclare « propriétés nationales les gisements de guano existant sur les côtes du département d’Atacama et les îles et îlots adjacents ». La Bolivie menaçant d’entrer en guerre si ces territoires envahis ne lui sont pas restitués, des négociations s’engagent et les deux pays signent un traité le 10 août 1866 [2].
Le 6 août 1874, la frontière est tracée définitivement sur le 24° parallèle, mais l’accord précise que le produit du guano et des ressources minières compris entre le 23e et le 25e parallèles, ainsi que les droits de douane collectés dans les ports seront partagés par moitié entre les deux Etats. Moyennant quoi, la Bolivie concède à la Société exploratrice du désert d’Atacama le droit de s’approprier et d’exporter, pendant quinze ans, tout le salpêtre de son littoral, ainsi que celui de construire les chemins de fer nécessaires à cette exploitation. Cette concession est transférée un peu plus tard à une compagnie anglo-chilienne, Melbourne, Clark & Cie, laquelle deviendra en 1872 la Compagnie de salpêtre et ferroviaire d’Antofagasta.
Un tremblement de terre en 1877 et une terrible sécheresse l’année suivante provoquent des dommages catastrophiques en Bolivie. Economiquement pris à la gorge, le gouvernement sollicite de la Compagnie de salpêtre et ferroviaire d’Antofagasta le paiement de 10 centimes de royalties pour chaque quintal de salpêtre exporté. Se portant au secours de ses actionnaires, Santiago réagit. Sans qu’aient été respectés les mécanismes d’arbitrage prévus en cas de litige, une escadre chilienne lève l’ancre et, le 14 février 1879, sous la présidence d’Anibal Pinto, occupe Antofagasta. La déclaration de guerre formelle à la Bolivie, mais aussi au Pérou [3], ne survient que le 5 avril suivant. Composée de 2 975 soldats professionnels et d’environ 4 000 réservistes, l’armée bolivienne ne peut résister. Elle est mise en déroute le 26 mai 1880 au Alto de la Alianza. Le Pérou résistera jusqu’à ce que Lima soit occupée le 17 janvier 1881.
Au terme de cette Guerre du Pacifique, le Pérou cède au Chili, à perpétuité, en 1883, la province de Tarapaca, riche en nitrates, et les deux villes de Tacna et d’Arica. Un an plus tard, en vertu d’une « trêve » et non d’un traité de paix définitif, la Bolivie se voit amputée de ses quatre cents kilomètres de côte et, compris entre les 23° et 21° parallèles, de 120 000 km2 du territoire attenant.
Faut-il s’en étonner, le gouvernement bolivien se montre peu enclin à accepter la nouvelle donne. En réponse, le 13 août 1900, l’ambassadeur chilien à La Paz, Abrahan König, expose sans trop de délicatesse la position de Santiago : « Le Chili a occupé le littoral et s’en est emparé au même titre que l’Allemagne a annexé l’Alsace et la Lorraine et que les Etats-Unis d’Amérique ont occupé Porto Rico. Nos droits naissent de la victoire, loi suprême des nations. Que le littoral soit riche et vaille plusieurs millions, nous le savions depuis longtemps. Nous le gardons parce qu’il a de la valeur ; s’il n’avait pas de valeur il n’y aurait aucun intérêt à le conserver. Une fois la guerre finie, le vainqueur impose ses conditions et exige le paiement des frais occasionnés. La Bolivie a été vaincue ; elle n’avait pas de quoi payer, elle a livré le littoral. [...] Par conséquent, le Chili ne doit rien, n’est obligé à rien [...] [4]. »
C’est avec un pistolet sur la tempe que, le 20 octobre 1904, le ministre bolivien Alberto Guitiérrez signe avec le ministre chilien des affaires étrangères Emilio Bello le « traité de paix et d’amitié » qui établit la «domination totale et perpétuelle » du Chili sur les territoires occupés. En compensation, le Chili s’engage à construire à ses frais une ligne de chemin de fer entre Arica et La Paz, à verser 300 000 £ à la Bolivie et à lui concéder perpétuellement le « plus large et libre transit commercial par son territoire et ses ports du Pacifique ».
Le problème n’en est pas résolu pour autant, jamais la Bolivie ne renonçant à sa revendication. Sucre (sa capitale) porte pour la première fois l’affaire dans un cadre multilatéral, devant la Société des nations entre 1920 et 1922. En 1926, le secrétaire d’Etat américain, Frank B. Kellog, suggère le retour de deux provinces à la Bolivie ; le Chili accepte de céder une frange territoriale et un port. Mais le Pérou revient sur le devant de la scène en 1929. Par la signature d’un traité, il s’entend avec Santiago sur le sort des deux provinces qu’il a perdues au terme de la Guerre du Pacifique : tandis qu’il récupère Tacna, Arica demeure au Chili. Et les deux nations ajoutent un « protocole complémentaire » : aucun de leurs gouvernements respectifs ne pourra, sans l’accord préalable de l’autre partie, céder à une « troisième puissance » les territoires objets de ce traité. Selon l’expression populaire, « le Chili pose un cadenas et en laisse la clé au Pérou » : la solution d’une frange territoriale allant de la Bolivie à la mer et adjacente à la frontière Chili - Pérou, ne pourra plus aboutir sans l’accord de Lima.
Secrètes ou publiques, de nombreuses tentatives sont faites pour tenter de trouver une solution. Et ce, sous les vents idéologiques les plus opposés. En octobre 1970, le gouvernement nationaliste de gauche bolivien du général Juan José Torres cherche le rétablissement des relations diplomatiques avec le Chili. L’heure est propice. Partisan de l’intégration latino-américaine, Salvador Allende est au pouvoir à Santiago. En février 1971, celui-ci envoie à La Paz le sénateur communiste Volodia Teitelboim. Quelques jours plus tard, le ministre des affaires étrangères bolivien, Emilio Molina Pizarro, déclare qu’il existe une évolution chilienne, tandis que le général Torres affirme : « L’accès à la mer se fera par la compréhension révolutionnaire entre les peuples [5]. » Disposé à accorder cet accès le long de la frontière péruvienne, le Chili céderait à la Bolivie un couloir étroit débouchant sur l’océan ; là, pourrait être construit un port qui serait aussi le terminus d’une ramification de la voie ferrée Arica - La Paz. Le coup d’Etat du général Hugo Banzer contre Torres, le 21 octobre 1971, fait échouer cette amorce de dénouement.
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| LE 8 FÉVRIER 1975, EL ABRAZO DE CHARAÑA, (« L’EMBRASSADE DE CHARAÑA ») ENTRE LES DICTATEURS HUGO BANZER ET AUGUSTO PINOCHET. LE COUP D’ÉTAT QUI A PORTÉ AU POUVOIR LE GÉNÉRAL AUGUSTO PINOCHET EN 1973 A PLACÉ LE CHILI DANS LA CATÉGORIE DES « NATIONS PARIAS » PAR LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE. L’ISOLEMENT IMPOSÉ DANS LEQUEL S’EST RETROUVÉ LE PAYS PENDANT LES ANNÉES DE DICTATURE CONDUISIT LE DICTATEUR CHILIEN À UN SEMBLANT DE RÉCONCILIATION ENTRE LA BOLIVIE ET LE CHILI. |
Allende renversé à son tour, de nouveaux contacts entre Augusto Pinochet et Banzer s’ébauchent au cours d’une réunion à Brasilia, sous les bons offices des généraux brésiliens. En cette période de répression de leurs oppositions respectives, tous ont intérêt à s’entendre et à serrer les rangs (l’opération Condor en témoignera). À Charaña, petite gare ferroviaire bolivienne à la frontière du Chili, le 8 février 1975, les deux dictateurs décident de résoudre le contentieux. Dans un accord en six points, le Chili exprime à nouveau sa disposition à négocier la cession d’une frange de territoire le long de sa frontière septentrionale avec le Pérou. Malheureusement, en vertu du traité de Lima de 1929, le Pérou tire le tapis sous les pieds de la Bolivie. Opposé aux termes de cet accord, son président, le général Francisco Morales Bermúdez, rédige sa propre proposition : le partage entre les trois pays du port (ex-péruvien devenu chilien) d’Arica et de son domaine maritime. Pinochet rejette cette option et, après une dernière tentative en septembre 1977 dans le cadre de l’Organisation des Etats américains (OEA), La Paz, en mars 1978, rappelle son ambassadeur à Santiago.
Après le retour des démocraties, il faudra attendre 2006 pour que les présidents Evo Morales et Michelle Bachelet (2006-2010) établissent un agenda bilatéral en treize points qui inclut la demande maritime bolivienne. Le courant passe beaucoup moins bien avec le président conservateur Sebastian Piñera (2010-2014) ; dès le début de son mandat, arguant que la fameuse demande « n’a aucun fondement historique et juridique », celui-ci gèle les discussions. Les esprits s’échauffant de part et d’autre de la frontière, le ministre de la défense de Santiago ira jusqu’à affirmer que son pays ferait respecter les traités internationaux en vigueur, s’il le fallait par la force, en rappelant que le Chili « possède une armée prestigieuse (sic !) et professionnelle ».
C’est cette paralysie et cette ambiance délétère qui conduisent Evo Morales, en 2011, à mandater unilatéralement la CIJ. Car, au-delà des vagues de chauvinisme qui, dans les deux pays, par médias interposés, entretiennent la flamme séculaire de l’antagonisme, l’absence d’un accès à la mer pénalise plus qu’on ne l’imagine la Bolivie.
Certes, Santiago mentionne en permanence les bénéfices concédés à son voisin à travers le « libre transit », le gros du commerce bolivien avec le Pacifique passant par les ports chiliens d’Arica et Antofagasta. Il n’en demeure pas moins que les importantes réserves de gaz naturel de la Bolivie ne peuvent être exportées directement faute d’un port lui appartenant. Pour mémoire, lors de la « guerre du gaz » d’octobre 2003, qui a provoqué une insurrection contre le président Gonzalo Sánchez de Lozada, l’une des questions centrales était le refus populaire de la vente du gaz naturel à travers un port chilien [6]. Si 70 % des exportations boliviennes passent par les ports d’Arica et d’Antofagasta, elles ont été fortement affectées par leur privatisation. Contrôles discrétionnaires, inspection des chargements dont le coût – entre 125 et 800 dollars par conteneur – est répercuté sur les importateurs et les exportateurs boliviens, perception d’impôts sur toutes les marchandises en transit et de taxes sur les démarches administratives, coûts de transport (+ 31 % par rapport à la moyenne latino-américaine), perte de temps des camions au passage de la frontière… D’après la publication de la Banque mondiale Doing Business (2012), les exportations boliviennes par conteneur sont 55,7 % plus chères que celles du Chili et 60 % que celles du Pérou.
Deuxième chance ? « Si un dictateur comme Pinochet a proposé une sortie vers la mer à la Bolivie dans les années 1970, nous espérons qu’un gouvernement démocratique et socialiste puisse accorder ce droit en plein XXIe siècle », déclare Evo Morales, le 23 mars 2014, durant la célébration du traditionnel « Jour de la mer », moins de quinze jours après le retour de Mme Bachelet pour un second mandat au palais de La Moneda. A travers un communiqué du ministère chilien des affaires étrangères, une sèche fin de non recevoir lui parvient : aucun dialogue entre les deux pays ne peut inclure le thème de la mer « parce que la Bolivie a décidé de le soumettre unilatéralement à un processus contentieux devant la CIJ ». Oubliant les épisodes précédents, dont la fermeture à la concertation de M. Piñera, le ministre Muñoz s’offre même le luxe d’ajouter : « C’est dommage parce que nous avons pour disposition d’entretenir les meilleures relations avec la Bolivie (…) Nous aurions été disposés à reprendre l’agenda en treize points, qui inclut au point 6 l’aspiration maritime bolivienne, et à avoir un dialogue de bonne foi et sans conditions. »
Malgré l’ardent appel du charismatique chef d’Etat uruguayen José « Pepe » Mujica à l’Union des nations sud-américaines (Unasur) « pour aider à octroyer une sortie sur la mer à la Bolivie [7] », Santiago se montre d’autant moins ouvert au recours à la CIJ que cette dernière vient de rendre un verdict qui lui est défavorable dans un litige également lié à la Guerre du Pacifique l’opposant à Lima : daté du 27 janvier 2014, le jugement de la Cour octroie au Pérou une large partie d’un territoire maritime (35 000 km2) très poissonneux et peut-être riche en hydrocarbures appartenant jusqu’alors au Chili ou considéré comme se trouvant dans les eaux internationales.
Le gouvernement chilien s’émeut que puisse être remis en question le traité signé en 1904 et la stabilité des frontières. De son côté, le président Morales soutient que ledit traité « de paix et d’amitié » a été « imposé à la force des baïonnettes » et – prenant comme exemple la dévolution par les Etats-Unis du canal de Panamá à ce pays – qu’il peut et doit être abrogé.
Les plaidoiries devant la CIJ se sont déroulées du 4 au 8 mai dernier. La Bolivie y a soutenu notamment que, « au-delà des obligations générales que lui impose le droit international, le Chili s’est plus particulièrement engagé, par des accords, sa pratique diplomatique et une série de déclarations attribuables à ses plus hauts représentants, à négocier afin que soit assuré à la Bolivie un accès souverain à la mer ». Elle estime que « le Chili ne s’est pas conformé à cette obligation et en conteste l’existence même ». Santiago, de son côté soutient notamment que « l’article VI du pacte de Bogotá exclut la demande de la Bolivie de la compétence de la Cour car cette demande a trait à des questions réglées et régies par le traité de paix de 1904 ». La décision de la CIJ n’est pas attendue avant plusieurs semaines et, si elle est positive, l’examen au fond de l’affaire n’aura pas lieu avant des mois.
Tandis que le ministre des affaires étrangères chilien Heraldo Muñoz qualifiait de « confus » le plaidoyer présenté par la Bolivie, Evo Morales a affirmé que son pays disposait d’autres options « intéressantes » au cas où la CIJ en viendrait à se dessaisir du dossier. Reste une question qui concerne moins la « justice », fût-elle internationale, que les gouvernants « de bonne volonté ». Nul ne suggère que soit restitué à la Bolivie l’ensemble des territoires perdus. Il s’agirait simplement, pour ce pays, d’obtenir un corridor jusqu’à la côte du Pacifique à travers le désert d’Atacama. Le Chili, qui dispose d’un littoral de 4 200 kilomètres, ne peut-il en céder une dizaine ? La résolution de ce problème séculaire permettrait, nul n’en doute, l’approfondissement de l’intégration, aussi bien régionale que latino-américaine.
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NOTES
[1] Les deux pays ont souscrit au Pacte de Bogotá de 1948 qui reconnaît la compétence de la Cour internationale de Justice de La Haye en matière de règlement de différend entre les États signataires.
[2] Lire Christian Rudel, La Bolivie, Karthala, Paris, 1995.
[3] Bolivie et Pérou sont liés par un traité d’alliance depuis 1873.
[4] Ministerio de relaciones exteriores de Bolivia, El libro del mar, La Paz, 2014.
[5] Joaquín Fermandois, Chile y el mundo 1970-1973, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago, 1985.
[6] Traditionnellement et aujourd’hui encore, la Bolivie refuse de vendre son gaz au Chili, contraint d’importer son combustible par voie maritime.
[7] El Deber, La Paz, 28 novembre 2014.
Enfin, dans la perspective de la Conférence de Paris sur le climat en décembre prochain, la France et le Chili veulent travailler ensemble pour un accord universel, juridiquement contraignant et différencié, selon l'entourage de François Hollande. 
